AS RACHADURAS NO ORÇAMENTO DA EDUCAÇÃO - RELATÓRIO CGU

Um quarto da verba enviada pelo governo federal aos municípios não chega às escolas. Um levantamento feito por ÉPOCA revela os vazamentos por onde o dinheiro some

Ana Aranha

CADÊ A REFORMA?

Uma escola na zona rural de Olho d’Água das Cunhãs, Maranhão. A aparência não deixa dúvidas, mas as notas fiscais da prefeitura registram reforma de R$ 23 mil

O teto está por ruir em algumas escolas de Olho d’Água das Cunhãs, cidade de 18 mil habitantes no interior do Maranhão. Tantas rachaduras cortam o piso e as paredes que, no início do ano, os pais de uma unidade se recusaram a enviar seus filhos à aula. “Temos medo de que o teto caia”, diz uma mãe, que não quer se identificar. Por uma semana, a professora deu aulas em casa, mas a “greve” não surtiu efeito e os alunos voltaram à escola. A faxineira, que também não quer se identificar, lamenta a dificuldade em limpar o piso. “Jogo água com sabão e escorre tudo pelas rachaduras.” Apesar da aparência ruinosa, de acordo com a prestação de contas da prefeitura, no entanto, duas dessas escolas passaram por reformas há menos de três anos. Juntas, teriam recebido R$ 60 mil em repasses do governo federal. O valor seria suficiente para resolver os problemas de estrutura física, já que são escolas pequenas, na zona rural, com uma ou duas salas cada uma.

O dinheiro saiu da conta da prefeitura. Notas fiscais de compra de material e de pagamento de empreiteiras foram anexadas a relatório da Controladoria-Geral da União (CGU), o órgão ligado à Presidência da República responsável pela fiscalização da aplicação das verbas federais. A CGU trabalha por amostragem, e uma de suas equipes esteve em Olho d’Água das Cunhãs no início de 2009. Lá, fez um pente-fino em R$ 5,6 milhões enviados pelo governo federal ao município. Essa verba é parte do que deveria ter sido investido na educação municipal de 2007 a 2009. Os auditores encontraram indícios de corrupção e irregularidades na aplicação de R$ 1,3 milhão, o equivalente a 25% das verbas para Olho d’Água das Cunhãs fiscalizadas.

A precariedade das contas do município maranhense – e das paredes de suas escolas – reflete um fenômeno nacional. No mesmo período em que os auditores vasculhavam Olho d’Água das Cunhãs, outras 58 prefeituras recebiam a visita da CGU. ÉPOCA mapeou todas as irregularidades encontradas na aplicação do dinheiro enviado a esses municípios para investimentos em educação. O total de gastos irregulares ou com indícios de corrupção soma R$ 48,5 milhões. Comparada ao total fiscalizado, a proporção é a mesma da cidade maranhense: de cada R$ 4 enviados pelo governo federal, R$ 1 não chegou às escolas – ou foi gasto de forma irregular que não permite a verificação de sua aplicação.

O desvio do dinheiro da educação tem consequências funestas. O economista Claudio Ferraz, da Pontifícia Universidade Católica (PUC) do Rio de Janeiro, fez uma conta dos prejuízos para os alunos. Com Frederico Finan, da Universidade Berkeley, nos Estados Unidos, e Diana Moreira, do Banco Mundial, cruzou os relatórios feitos pela CGU em 365 municípios. Descobriram que, nas cidades onde há corrupção na educação, a nota dos alunos cai até 12 pontos na Prova Brasil, que mede, numa escala de 0 a 500, o desempenho em português e matemática dos alunos do 5o e 9o ano das escolas públicas. O abandono escolar e a repetência também são mais altos onde se constatou o problema.

O levantamento de ÉPOCA revela a origem dos vazamentos por onde escoam os investimentos que deveriam ter sido aplicados na melhoria do ensino. Diferentemente das rachaduras que rasgam o piso das escolas maranhenses, essas fissuras são difíceis de enxergar. São esquemas de superfaturamento, manobras para fraudar licitações, gastos executados sem prestação de contas e desvio do dinheiro da educação para outras finalidades. Essas fissuras drenam livros, salários dos professores, carteiras, merenda e ônibus escolar – entre muitos outros itens.

O levantamento foi enviado a especialistas em gestão pública e financiamento da educação. “A maior evidência que se tira desse levantamento é a falta de controle da verba da educação”, afirma Marcos Fernandes, economista da Fundação Getulio Vargas (FGV). “Somado ao problema de gestão, temos um cenário de fragilidades que beneficiam a corrupção.” A seguir, as principais fontes de vazamento do dinheiro da educação e algumas propostas para contê-las.

Fraude em licitação

Essa é a prática que mais drenou dinheiro da educação. Esse problema foi constatado em 66% das cidades fiscalizadas. O total desviado foi de R$ 26,7 milhões. Para fraudar licitação, as prefeituras simulavam concorrência entre empresas – os preços eram combinados ou havia firmas fantasmas. Outro subterfúgio é simplesmente evitar a licitação. Em algumas prefeituras, há a praxe de fracionar as compras. Isso faz o valor total ficar abaixo do mínimo exigido para licitação. “É difícil pegar esses esquemas, tem de dominar os preços, as regras e os cálculos”, afirma José Marcelino Rezende Pinto, da Universidade de São Paulo (USP), especialista em financiamento da educação.

Esse tipo de fraude é corriqueiro nas verbas para a merenda escolar. Em Santa Luzia do Pará, a 190 quilômetros de Belém, a CGU constatou que todas as empresas que concorreram pelo fornecimento de merenda em 2008 eram da capital. Em Belém, nos endereços dessas empresas, os fiscais encontraram residências e comércios fechados. A consequência desse tipo de fraude é imediata: falta alimentação nas escolas. Em Santa Luzia, a CGU encontrou uma escola sem merenda havia 23 dias.

Para Fernandes, da FGV, é necessário tomar medidas para garantir a realização das licitações e a concorrência entre as empresas. Ele sugere que as prefeituras sejam obrigadas a anunciar todas as suas compras na internet e a fazer as licitações on-line. “No pregão eletrônico, todos os empresários poderiam acompanhar e fazer propostas. Fica mais difícil direcionar o contrato.”

Vazamento 2

Falta de prestação de contas

“Os documentos sumiram.” Essa foi uma das desculpas mais frequentes apresentadas pelas prefeituras aos fiscais da CGU. Dos 59 municípios fiscalizados, 40 recorreram a esse expediente. Depois de questionadas, algumas prefeituras “encontraram” notas. Em Limoeiro de Anadia, Alagoas, os fiscais verificaram gastos de R$ 4 milhões sem comprovação. Depois da auditoria, a prefeitura entregou notas para justificar R$ 1 milhão. As notas apresentadas não eliminaram a inconsistência na prestação de contas. Algumas notas somavam R$ 109 mil para justificar um gasto de R$ 99 mil. “A prestação de contas a posteriori é comum”, diz Luiz Navarro, secretário executivo da CGU. “Em alguns casos, concluímos que o documento foi juntado depois, com notas calçadas (notas de valor falso e superfaturado).” Nos municípios fiscalizados, a CGU verificou gastos de R$ 14,2 milhões sem comprovantes.

A prática poderia ser evitada se houvesse fiscalização durante a execução do orçamento. Nos municípios, essa é uma atribuição dos conselhos formados por representantes dos professores, diretores, funcionários, alunos, pais e prefeitura. Mas poucos têm independência para fazer denúncias. “Há conflito de interesses. A prefeitura deve prover a estrutura para o conselho, que fiscaliza a prefeitura”, diz Rezende Pinto, da USP. Para ele, a solução é dar estrutura própria aos conselhos. “As reuniões e as viagens às escolas rurais não podem depender da boa vontade da prefeitura”, afirma. Também seria necessário garantir uma composição isenta. Em Arco Verde, Pernambuco, a CGU constatou que a secretária de Educação Municipal fazia parte do conselho, o que é proibido. Hoje, 40% dos conselhos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação (Fundeb) estão em situação irregular.

“É irreal deixar com os conselhos locais a responsabilidade de fiscalizar a aplicação das verbas federais”, afirma César Calegari, presidente do Conselho Nacional do Fundeb. “Eles recebem uma montanha de notas fiscais que ninguém consegue decifrar. Muitos homologam tudo só para não atrasar.” Calegari diz que os conselhos deveriam ter uma assessoria técnica e seus integrantes deveriam passar por treinamentos para exercer essa função.

Vazamento 3

Serviço pago, mas não executado

Em 29% dos municípios fiscalizados, a CGU encontrou gastos de R$ 3,2 milhões que foram feitos em serviços não prestados. É o caso das escolas não reformadas de Olho d’Água das Cunhãs. Esse tipo de fraude ocorre com mais frequência na aplicação do dinheiro do Fundeb enviado aos municípios, porque o fundo dá liberdade para as prefeituras manejarem as verbas. Elas podem ser u-sadas tanto para o pagamento de salários como para a construção de escolas, entre outras. “Quanto mais liberdade, maior a possibilidade de desvio”, diz Ferraz, da PUC. Para Fernandes, da FGV, o governo federal deveria cortar as verbas das cidades que comprovadamente cometeram desvios. “É duro punir os alunos, mas só assim a população vai enxergar o problema”, afirma. Para que os alunos não sejam prejudicados por muito tempo, Fernandes defende uma intervenção federal. “O governo deve cortar a verba e enviar uma comissão no dia seguinte para acelerar a investigação.”

CADÊ A MESA?

Alunos em carteiras sem mesa em escola de Santo Amaro, na Bahia, um dos municípios fiscalizados pela CGU 

Vazamento 4

Desvio das verbas para outras áreas

Um terço dos municípios fiscalizados gastou recursos da educação em outras áreas. Nesses municípios, R$ 3,1 milhões deixaram de ser aplicados em educação. As regras

que fixam quanto cada município deve investir em educação são extensas. O objetivo é evitar que os prefeitos usem o dinheiro em outras áreas ou para custear a burocracia municipal. Mas os Tribunais de Contas estaduais e os Ministérios Públicos estaduais têm mostrado inépcia na exigência do cumprimento das regras, segundo o educador Nicholas Davies, da Universidade Federal Fluminense (UFF). Desde 1997, Davies vasculha as contas dos municípios sobre educação aprovadas por Tribunais de Contas estaduais. Ele se especializou em identificar os mecanismos usados pelas prefeituras para desviar dinheiro da educação para outras áreas. De lá para cá, diz ter feito várias denúncias a Tribunais de Contas e ao Ministério Público (MP), mas nenhuma foi investigada. “Fui chamado algumas vezes ao MP, mas os promotores disseram que não têm assessoria contábil para esse tipo de investigação”, afirma Davies. 

Vazamento 5

Superfaturamento

Essa irregularidade é mais comum no programa em que o governo federal transfere recursos para os municípios para transporte escolar. Dos R$ 5,2 milhões repassados para transporte nos 59 municípios fiscalizados pela CGU, mais da metade – R$ 2,7 milhões – foi gasta irregularmente. Um quarto dessas irregularidades envolvia superfaturamento de preços. No município de Cocos, Bahia, a CGU constatou que a prefeitura comprava gasolina por um preço 40% acima do valor de mercado. Em alguns municípios, a fraude não é tão explícita. Os fiscais encontraram casos em que as prefeituras, para justificar gastos superfaturados, declaravam uma quilometragem rodada pelos ônibus escolares muito maior do que a distância entre a escola e a casa dos alunos. “Essa fiscalização é mais complicada porque uma coisa é controlar a compra de um bem, uma obra. Outra é controlar um gasto que varia de acordo com a distância, tipo de veículo, preço da gasolina e número de alunos”, diz Navarro, da CGU.

O programa do transporte escolar também apresenta graves problemas na qualidade do serviço. Em 12 dos 59 municípios visitados pela CGU, foram encontrados caminhões pau de arara. Eles levavam os alunos na caçamba, sem proteção. Os pais aceitam enviar os filhos em um pau de arara porque não sabem que há dinheiro para custear um ônibus – e que esse é um direito dos alunos da zona rural que estudam no município.

Segundo o economista Claudio Ferraz, a solução do problema envolve o cumprimento pelas prefeituras da obrigação de divulgar os recursos federais que recebem. Em tese, elas deveriam comunicar os valores aos representantes locais dos partidos políticos. Na prática, isso raramente acontece. A partir deste mês, as prefeituras de municípios com até 100 mil habitantes serão obrigadas a colocar todas as suas prestações de contas na internet. “Se elas forem detalhadas o suficiente, será um grande avanço”, afirma Gil Castelo Branco, da ONG Contas Abertas. “A transparência gera controle social e melhoria dos gastos.”

Vazamento 6

Alunos sem livros didáticos

A compra de livros didáticos é centralizada pelo Ministério da Educação. Em 2009, 60 milhões de livros foram comprados diretamente das editoras pelo ministério, num investimento de R$ 302 milhões. Essa centralização contribui para reduzir o preço, mas dificulta a distribuição. Segundo os relatórios da CGU, o ministério não está dando conta da tarefa. Nos municípios fiscalizados, os audito-res encontraram muitos alunos sem livro didático no meio do ano. Em Olho d’Água das Cunhãs, de 30 alunos entrevistados, dez não tinham livros, dez tinham livros errados e seis tinham apenas parte dos livros. Em Arco Verde, Pernambuco, 40% dos alunos entrevistados estavam sem livros. Nesses mesmos municípios, havia estoques de livros sem uso. Em Olho d’Água das Cunhãs, a CGU encontrou 1.147 livros no estoque.

“Cansei de ver 100, 200 livros estocados nas bibliotecas das escolas. Me dá um aperto, porque sei que há 200 alunos sem livro em outra cidade”, afirma Sonia Schwartz, coordenadora do Programa Nacional do Livro Didático. As prefeituras dizem que os livros distribuídos pelo ministério chegam errados ou a mais. A coordenação do programa diz que envia os títulos escolhidos pelos professores de acordo com as matrículas do censo escolar. Para gerenciar essas falhas, foi criado um sistema informatizado, o Siscort. As escolas devem cadastrar as sobras de livros no sistema, para que outras solicitem a transferência do material. Em 2009, porém, apenas 28% das escolas tinham registrado os dados necessários no Siscort.

O que facilita a corrupção com o dinheiro da educação? Uma das razões é a falta de controle do orçamento público de educação no maior dos municípios. A lei exige que os secretários municipais de Educação controlem os gastos. Mas, não raro, a regra é ignorada. Em Olho d’Água das Cunhãs, a conta da educação era movimentada diretamente pelo prefeito, José Alberto Azevedo (PP), conhecido como Véio do Limão. “Nunca assinei um cheque”, diz Mário Sérgio Silvalino, secretário de Educação do município no período da fiscalização da CGU. Azevedo não atendeu aos pedidos de entrevista de ÉPOCA.

Outra razão é a rede de favorecimentos pessoais que se forma em torno da gestão pública nos municípios. “A corrupção ocorre porque há um jogo de cooperação entre as pessoas que se beneficiam dela”, afirma o economista André Carraro, da Universidade Federal de Pelotas. A composição política de Olho d’Água é exemplar desse fenômeno. A mulher do prefeito Véio do Limão, Antônia Lima Azevedo, é a secretária de Finanças. Duas irmãs da primeira-dama são a secretária de Saúde e de Educação. As histórias sobre o “modelo de gestão” do município pela família são folclóricas. Em janeiro, o prefeito e a mulher interromperam a aula inaugural de um programa federal de ensino profissionalizante. “Ele tomou o microfone e disse: ‘Quem manda aqui sou eu, ninguém vai dar aula sem minha indi-cação’”, diz um professor que estava no local e não quer se identificar.

Outra razão é o descontrole na fiscalização da aplicação das verbas. Na esfera federal, o órgão responsável pelos repasses para os municípios é o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). A cada três meses, as prefeituras enviam prestação de contas para o FNDE, que não tem equipe para verificar todos os documentos. “Se tentássemos controlar tudo, em todas as cidades, gastaríamos mais com isso do que com a educação”, afirma Gil Loja Pinto, auditor-chefe do FNDE.

Até os anos 80, o Ministério da Educação tinha representações nos Estados com a atribuição de fiscalizar os municípios. Elas foram extintas no governo Collor. Na década de 90, o ensino fundamental, que antes pertencia às redes estaduais, foi municipalizado, aumentando o orçamento da educação sob responsabilidade das prefeituras. “Saímos de um modelo centralizado para um totalmente descentralizado”, afirma Navarro, da CGU. “Ninguém quer reaparelhar o Estado, mas não dá para os municípios ficarem sem fiscalização.”

A fiscalização hoje existente é apenas parcial. Dos relatórios da auditoria da CGU enviados ao FNDE, só parte será analisada. Essa parte exclui o Fundeb, que reúne a maior parte dos recursos transferidos para os municípios. A justificativa é que os repasses do Fundeb são obrigatórios e não podem ser cortados. Só em 2009 o governo federal colocou R$ 5 bilhões no Fundeb.

A fiscalização dos programas de alimentação e transporte é feita por amostragem. O FNDE faz auditorias em algumas contas e, como punição, pode pedir o dinheiro de volta ao prefeito ou cortar o envio de recursos. Esse mecanismo, porém, é pouco usado, pois prejudica os alunos. De 2001 a 2009, a educação foi a área em que houve mais pedidos de devolução do dinheiro pelos municípios. Mas os prefeitos recorrem, e as ações se arrastam.

O descontrole na fiscalização das verbas estaduais e municipais ainda é maior, segundo os especialistas. “Os Tribunais de Contas não são confiáveis”, afirma Davies, da Universidade Federal Fluminense. “Os conselheiros são nomeados por prefeitos e governadores, os mesmos que enviam as contas a serem verificadas.” Segundo o economista André Carraro, a estrutura da gestão pública no país hoje incentiva a corrupção. Além da fragilidade do controle, a legislação, extensa e burocrática, limita o número de pessoas com capacidade de fiscalizar. “É preciso fazer uma revisão detalhada da gestão e do controle das verbas de educação no país. Não tem mágica. Precisa avaliar os erros e os acertos, etapa por etapa”, afirma Carraro. Para vedar os vazamentos por onde some o dinheiro das escolas, o país vai ter de refazer os caminhos do financiamento da educação.

OS FLAGRANTES DOS FISCAIS

1. Merenda em escola de Morrinhos (CE)

2. Banheiro de escola em Presidente Vargas (MA)

3. Caminhão para transporte escolar em Lagoa do Piauí (PI)

4. Teto de escola em Itapicuru (BA)

5. Assento do motorista de ônibus escolar em Arco Verde (PE)

6. Escola em São Bento (MA)

7. Estoque de livros em Limoeiro de Anadia (AL)

8. Escola em Presidente Vargas (MA)

9. Estoque de merenda em Volta Grande (MG)

10. Poça d’água na saída de escola em Ilha das Flores (SE)

11. Cozinha de escola em Campinas do Piauí (PI)

12. Transporte escolar em Cocos (BA)

13. Botijão de gás em transporte escolar em Itaú (RN)

14. Transporte de alunos em Pires Ferreira (CE)

15. Obra de escola não concluída, em Coronel Sapucaia (MS)

16. Livros em Borba (AM)

17. Gás de cozinha no transporte escolar em Campinas do Piauí (PI)

18. Cozinha de escola em Itaipé (MG)

19. Alunos em caçamba em Itaú (RN)

20. Transporte escolar em Presidente Tancredo Neves (BA)

21. Morcegos na sala da merenda em Presidente Vargas (MA)